Beate Kohler-Koch
En författning för Europa?
I "Ulf Bernitz, Sverker Gustavsson & Lars Oxelheim (redaktörer)
EUROPA-PERSPEKTIV 2000"
Årsbok för Europaforskning inom ekonomi, juridik och statskunskap
Innehåll
Förord 7
Inledning 9
Gunnar Törnqvist
Regioner och nätverk i framtidens Europa 15
Rutger Lindahl
Svenskarna och EU kraftmätningar om folkopinionen inleder det nya millenniet 39
Kristina Ståhl
EU och inkomstskatterna 71
Magnus Henrekson & Dan Johansson
Entreprenörskapet som tillväxtmotor i EU 91
Beate Kobler-Koch
En författning för Europa? 123
Pär Hallström
EU i de internationella förbindelserna 143
UlfJohansson & Ulf Elg
Konkurrens och samverkan den svenska dagligvarusektorn och den europeiska integrationen 171
Ulf Öberg
Europeiska offentlighetsprinciper ett svenskt dilemma? 195
Hans Agné
Den europeiska föreningen av välfärdsstat och gränsöverskridande kapitalism 223
Författarpresentationer 249
Nätverk för Europaforskning
De svenska universitetens institutioner för juridik, statskunskap och ekono miska ämnen samarbetar i tre nätverk för Europaforskning. Dessa arrangerat gemensamma arbetsmöten för behandling av pågående forskning. Samarbetet syftar till att bättre utnyttja nationella resurser och internationella kontakter. Härtill kommer uppgiften att göra viktiga forskningsresultat tillgängliga på svenska för en bredare allmänhet. Publiceringen av Europaperspektiv är ett led denna senare strävan.
Nätverket för Europarättsforskning
leds av Ulf Bernitz vid Juridiska institutionen vid Stockholms
universitet.
Ordförande i styrelsen för Niitverket för
Europaforskning i statskunskap är Sverker Gustavsson vid
Statsvetenskapliga institutionen vid Uppsala univetsitet.
Nätverket för Europaforskning i ekonomiska ämnen
leds av
Lars
Oxelheim vid Institutet för ekonomisk forskning vid Lunds
universitet.
Närmare information om verksamheten finns på nätadressen http://www.statsvet.uu.se/eu/, från vilken det även finns länkar till respektive nätverks hemsida:
Juridik - http://www.juridicum.su.se/nef
Statskunskap - http://www.statsvet.uu.se/eu/statsvet.htm
Ekonomi - http://www.snee.org/
Behöver Europa en författning?
Den pågående diskussionen om unionens framtid är fortfarande splittrad till sin karaktär. Ä ena sidan hävdar man art de existerande fördragen är unionens författning. Å andra sidan efterfrågar man en författning. I ett försök att reda ut begreppen kommer jag att göra en distinktion mellan tre principiellt intressanta positioner. Enligt den första är det möjligt att tänka sig en författning för flera nivåer av politisk organisation. Den andra positionen hävdar tvärtemot att en författning förutsätter en stat och att författningsbegreppet sig inte ska tillämpas som en beteckning på unionens fördrag. Enligt den tredje ståndpunkten ser vi i dagens Europa en författningsutveckling präglad av ömsesidigt beroende mellan den nationella och den europeiska nivån.
De som förespråkar en författning för flera nivåer, som till exempel Ingolf Pernice, vänder sig mot två olika sätt att se på förhållandet mellan konstitu tionella rättigheter på europeisk och nationell nivå. För det första ifrågasätter man att de europeiska fördragen kan betraktas som ert normalt inslag i inter nationell rätt. Det är visserligen allmänt erkänt att EU och dess föregångare har skapat ett självständigt juridiskt system och institutioner med suveräna rättigheter, men trots det har nationella domstolar hävdat att unionens beslut lyder under restriktioner som preciseras av nationella författningar. Både Danmarks Höjesteret och den tyska förfatrningsdomstolen har hävdat en så dan ståndpunkt. Den förra följde den tyska förfarrningsdomsrolens utlåtande samband med rarificeringen av Maasrrichrfördraget och gjorde klart att man har rätt att avgöra om beslut fattade av unionen är acceptabla givet den kom petens som medlemsländerna överlåtit till EU. Den motsatta hållningen in nebär att medlemsländerna genom upprättandet av de europeiska fördragen på ert avgörande sätt begränsar sin suveränitet. Ett antal medlemsländer har också i sina författningar skrivit in möjligheten att överlåta suveräna rättighe ter till internationella organisationer. Detta gäller i första hand lagsriftnings rätt och rätten att granska lagstiftningens innehåll.
Sedan ett beslut av EG-domstolen 1963 har det varit accepterat att unio nens lagstiftning har principiellt företräde framför nationell lag och att den dessutom har direkt effekt, det vill säga att den inte behöver godkännas genom beslut fattade av nationella parlament. På senare tid har det också hävdats att unionen har rätt att granska medlemsländernas författningar. Enligt forskare som Armin von Bogdandy finns i Amsterdamfördrager två paragrafer som praktiken innebär art unionen har givits möjligheten art övervaka författ ningsurvecklingen i medlemsländerna. Enligt denna tolkning av fördraget är det inte längre nationella författningsdomstolar som ser till att den europeiska rärtsutvecklingen står i överensstämmelse med de grundläggande mänskliga rättigheter som skyddas av nationella författningar. Det är snarare tvärtom - unionen har tagit befälet när det gäller art bedöma om det föreligger en grund läggande samsyn mellan der nationella och det europeiska.
För det andra ifrågasätter man den påstådda konflikten mellan nationella författningar och unionens ambitioner på området. Denna motsättning upp löses om man väljer att betrakta EU såväl som medlemsländerna som tillhö rande en och samma politiska enhet, vilken i sig vilar på principen om delad suveränitet. Denna kan enligt Ingoif Pernice förstås som ett federalt system,
där folkets suveränitet är delad mellan olika beslutsnivåer inom ramen för en integrerad rättsordning. Att nationer eftersträvar självstyre behöver inte ta sig uttryck i upprättandet av enhetsstater med oinskränkt suveränitet. Medbor gare kan välja att upprätta politiska institutioner på olika nivåer: lokal, regio nal, nationell och europeisk. Så länge som denna överföring av makt grundar sig på demokratiskt fattade beslut kommer maktutövningen på varje nivå att vara legitirn. Varje slags överenskommelse där folkets vilja art upprätta instittioner för politiskt beslutsfattande tydligt kommer till uttryck bör kvalificera som en författning. Anlägger man ett sådant perspektiv så representerar förslag om sammankallandet av en församling som en gång för alla skulle upprätta en författning för EU snarast ett steg bakåt. Ert sådant företag skulle störa den inregracionsprocess som gradvis format ert slags europeisk författning. Dess utom, så menar bland andra Joseph Weiler, skulle en sådan strategi riskera art begränsa vår syn på en framtida europeisk författning genom att fokusera på hur stater traditionellt har varit organiserade.
En författning förutsätter en stat
Den motsatta uppfattningen, som företräds av forskare som Dieter Grimm, reserverar ordet författning till att gälla en stats grundlag, för att därigenom tydligt markera skillnaden mellan stater och andra politiska enheter. Man menar att en författning förutsätter existensen av en star. Huvudskälet för att hävda denna ståndpunkt är att man därigenom vill fokusera debatten till de mokratifrågan.
Detta synsätt förnekar inte att fördragen utgör ett slags grundlag för unio nen. 1 sin berömda Maasrrichrdom från 1993 beskrev den ryska författnings domstolen fördragen som att dessa i ett visst avseende var en författning för Europa. Med "i ett visst avseende" avses egenskaper hos fördragen som mot svarar innehållet i en stats författning: (a) att politisk maktutövning under ordnas lagarna, (b) att (vissa) grundläggande mänskliga rättigheter skyddas, (c) att institutioner och regler för politisk maktutövning upprättas.
Två disrinkrioner är här viktiga art ha i åtanke. För der första så lägger inte fördragen grunden till en stat eftersom de är begränsade på två viktiga punkter: (a) unionens befogenheter begränsas till det som räknas upp i för dragen, (b) unionen är beroende av medlemssrarerna för art kunna utöka sina befogenheter. Der senare förhållandet brukar urryckas som art medlemslän derna besitter "kompetens-kompetens". Den andra distinktionen pekar på att den procedur varigenom en författning instirutionaliseras antas besitta vissa
bestämda egenskaper. Dels antas den vara en medveten viljehandling varige nom en stat upprättas, det vill säga en politisk samfällighet som eftersträvar självstyre och slutgiltig bestämmanderätt. Dels antas den utgöra en frivillig handling där folket deltar direkt.
1 dagens EU är medlemsländerna "fördragens herrar" och nationella parla ment måste godkänna avtal om inträde i unionen. I vissa medlemsländer har man dessutom hållit folkomröstningar rörande medlemskap och ändringar av fördragen för att ge medborgarna en direkt möjlighet till deltagande. Men alla dessa sammanhang så handlar det om ett nationellt röstningsförfarande, inte ert europeiskt. Därför borde upprättandet av en författning för unionen ske under andra former än de institutionella reformer som avgörs vid rege ringskonferenser: Att skriva en författning för unionen borde vara en medve ten handling där ett "socialt kontrakt" upprättades och en överstatlig organi sation omvandlades till en "stat".
Eftersom den slutgiltiga makten då skulle ligga hos unionen så skulle denna behöva en demokratisk grund att stå på. Det är på denna punkt som meningarna går isär. De som betraktar stat och författning som intimt sam mankopplade har betvivlat unionens förmåga att tillhandahålla de nödvändi ga villkoren för en demokrarisering. För dem är demokratisering inte en frå ga om formella procedurer som relativt enkelt kan införas. En beslursordning där fördragsändringar kräver en gemensam folkomröstning i medlemsländer na skulle kunna införas. Likaså skulle Europaparlamenrer kunna ges fullstän dig lagstiftningsmakt samtidigt som ministerrådet omvandlades till en andra kammare som representerade medlemsländerna. Kommissionen skulle om vandlas till en europeisk regering, vilken skulle kunna ledas av en direkrvald president. Men att skriva en författning som rymmer dessa inslag är inte det samma som att upprätta en fungerande demokrati, vilket forskare som Peter Graf Kielmansegg och Dieter Grimm påpekat. För att skapa en fungerande demokrati på europeisk nivå så krävs att vissa förutsättningar är för handen:
(1) ett demos, (2) ett offentligt samtal, och (3) en transnationell politisk infrastruktur.
Existensen av ett demos (ett folk som utgör en politisk enhet) ska inte blandas samman med idéer om naturliga identiteter och gemenskaper base rade på etniskt ursprung, vilka till sin natur är oföränderliga. 1 detta sam manhang ska demos förstås som en idé om en europeisk samfällighet vars medlemmar är beredda att underordna sig gemensam politisk maktövning, trots de åsiktsskillnader som råder. För att upprätta en fungerande demokrati krävs det att folken frivilligt stödjer en sådan ordning samt att de är beredda
att dela en gemensam uppsättning fri- och rättigheter med övriga medborga re. Givet den heterogenitet som kommer att prägla en union med 15, 20, 25 eller ännu fler medlemsländer, så är det svårt att föreställa sig att ett europe iskt demos ska kunna växa fram. Visserligen har man lyckats enas om att vara oense kring vissa sakfrågor och dessutom delar unionens medborgare ett all mänt stöd för europeisk integration. Men någon europeisk identitet är knap past skönjbar och det finns en motsättning mellan centrum och periferi som knappast avtagit under senare år. Det är dessutom svårt att föreställa sig att en offentlig debatt, där medborgare samtalar kring skilda ståndpunkter och där åsikter och argument bryts mot varandra, ska kunna ta form på europeisk nivå. De stora skillnader som existerar vad gäller språk, kultur och traditioner kan möjligen överbryggas på elitnivå men knappast bland medborgare allmänhet. I frånvaro av ett offentligt rum saknas ett politiskt samtal och avsaknad av förmedlande länkar som en europeisk massmedia och ett trans nationellt parrisystem så finns inga förutsättningar för unionens medborgare att göra sina röster hörda.
Källor och litteratur
En allmän genomgång av den europeiska författningsfrågan återfinns i Joseph H. H. Weiler,The Constitution of Europe (Cambridge: Cambridge University Press, 1999). Idén om en författning för flera nivåer finns beskriven och ut vecklad i Ingolf Pernice, "Multilevel constitutionalism and the Treaty of Am sterdam: European constitution-making revisited?", Common Market Law Review, 4, 1999, 703-751, Armin von Bogdandy, Supranationaler Föderalismus als Wirklichkeit und Jdee einer neuen Herrschaftform. Zur Gesalt der Europäischen Union nach Amsterdam (Baden-Baden: Nomos, 1999) och Joseph H. H. Weiler, "The Case against the Case for Statehood", European Law Journal, 4, 1998, 43-62. Ståndpunkten att en författning förutsätter en stat finns ut vecklad i följande framställningar: Dieter Grimm, "Does Europe need a con stiturion?", European Law Journal, 3, 1995, 282-303, Peter GrafKielmansegg, "Integration und Demokratie" i Markus Jachrenfuchs och Beare Kohier Koch, eds., Europäische Integration (Opladen: Leske + Budrich, 1996), 47-71 och Angelika Scheuer, "A Political Community?" i Hermann Schmitr och Jacques Thomassen, eds., Political Representation and Legitimacy in the European Union (Oxford: Oxford University Press, 1999), 25-46.
Unionens demokratiska status och förutsättningarna för en demokratise ring diskuteras av Heidrun Abromeit, Democracy in Europe. Legitimising Po litics in a Non-State Polity (New York: Berghahn, 1998), Christopher Lord, Democracy in the European Union (Sheffield: Sheffield Academic Press, 1998) och Joseph H.H. Weiler, "Demos, Telos, Ethos and the Maastricht Decision", European Law Journal, 3, 1995, 219-257.
Begreppet "nätverkspolitik" som en beskrivning av unionens sätt att be driva politik finns utarbetat i Beate Kohier-Koch, "The evolution and trans formation of European Governance", samt Rainer Eising och Beate Kohler Koch, "Governance in the European Union: A comparative assessmenr", båda ingår i Beate Kohler-Koch och Rainer Eising, eds., The Transformation of European Governance (London: Routledge, 1999), 14-35, respektive 473-507.
De aspekter av författningsfrågan som berör förutsättningarna för ett eu ropeiskt demos, en europeisk offentlighet och en europeisk identitet finns behandlade i Heidrun Abromeit & Thomas Schmidt, "Grenzprobleme der Demokrarie: Konzeptionelle Überlegungen", och Klaus Eder, Kai-Uwe Hell- mann & Hans-Jörg Trenz, "Regieren in Europa jenseirs öffentlicher Legitima tion? Eine Untersuchung zur Rolle von politischer Öffentlichkeit in Europa". Båda återfinns i Beate Kohler-Koch, Hrsg.,Regieren in entgrenzten Räumen. (Politische Vierreljahresschrift, Sonderheft 29] (Opladen: 'Westdeutscher Vlg, 1998), 293-320 respektive 321-344, Thomas Risse, Daniela Engelmann-Mar tin, Hans-Joachim Knopf & Klaus Roscher, "To Euro or not ro Euro? The EMU and Identity Politics in the European Union", European Journal of International Relations, 2, 1998, 147-187, Fritz Scharpf, Governing in Europe:
Effective and Democratic? (Oxford: Oxford University Press, 1999) och Werner Weidenfeld, "The Euro and the New Face of the European Union", The Washington Quarterly, 1, 1999, 67-80.
Den tyska författningsdomstolens Maastrichtdom finns återgiven på både tyska, franska och engelska i Ingo Winkelmann, Das Maastricht- Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Oktober 1993 (Berlin: Duncker & Humblot, 1994).
Originalet till denna artikel är Beate
Kohler-Koch, "A Constirution for Europe?", Arbeitspapiere -
Mannheimer Zentrum für Europäische Sozial forschung, nr 8,
1999. I originaltexten, som ligger under nätadressen
http:// www.mzes.uni-mannheim.de/, återfinns ytterligare
referenser.
Den svenska översättningen har gjorts av Christer
Karlsson.
