Ett författningslöst tillstånd?
DN-ledare 2000-02-09
En ny studie från SNS visar att regeringsformen inte längre
speglar den konstitutionella verkligheten. Både EU och den
kommunala självstyrelsen gör att nivåfrågan ställs
med ny kraft, i förhållande till den nationella
majoritetsdemokratin. Uppsaladocenten Karl-Göran Algotsson gav på
tisdagen ett väsentligt bidrag till den växande författningsdiskussionen
i Sverige. I boken
"Sveriges
författning efter EU-anslutningen" (SNS) visar han att
en stor "författningsomvandling" pågår.
Den har med EU att göra, men mer än så. Den hänger
samman med att nivåfrågan aktualiserats med ny styrka.
Detta gäller också mellan olika beslutsnivåer inom
Sverige. Avsaknaden av en författningsreglering av vår
kommunala självstyrelse är en annan del av samma frågeställning.
Är det den lokala nivån, kommunerna, som bestämmer
vilka beslut som tillkommer den och vad staten får göra?
Eller är det staten som ensam avgör vad kommunerna får
ägna sig åt?
Denna fråga om makten över beslut om hur makten ska
utskiftas - vad Algotsson kallar "kompetens-kompetensen" - är
så ovan att den inte ens ställts. Alla har utgått ifrån
att Sverige är en nationalstat, styrd från Stockholm.
Algotsson menar att 60-talets författningsdebatt, alla hårda
strider till trots, rymde en underliggande enighet. Demokrati skulle förenas
med effektivitet i den svenska nationalstaten. Socialdemokraterna hävdade
starka regeringar, som förmådde genomföra sina
reformplaner. De borgerliga, särskilt folkpartiet, drev som det
centrala värdet att medborgarnas utslag på valdagen genast överfördes
till en riksdag och en regering som förmådde genomdriva
sitt handlingsprogram. Linjerna förenades i övertygelsen om
en effektiv demokratisk styrningskedja för politiskt
reformarbete, som inte borde störas nämnvärt av idéer
om maktdelning. Detta blev också präglande för den nya
författningen. Det handlade om en effektiv demokrati i en stor
stat.
Detta enkla och snabba majoritetsstyre för ständigt nya
reformplaner kom sedan att diskrediteras genom de ekonomiska kriserna.
Politikerna sökte i högre grad skydda sig mot kortsiktiga
opinioner, bland annat genom en självständig Riksbank .
Men det riktigt stora nya handlar om EU och nivåproblemet. Är
det EU som bestämmer vad Sverige får besluta om eller den
svenska nationalstaten som avgör vad den låter EU lägga
sig i?
Detta är i många fall inte klart. EU-domstolens beslut
har till exempel direkt rättsverkan i Sverige, och det är
inte alltid domstolen entydigt hämtar sina beslut ur normkällor
som Sveriges riksdag har varit med om att skapa.
Algotsson: "Under 1809 års regeringsform skedde en övergång
från maktdelning till parlamentarisk demokrati. Nu, under 1974 års
regeringsform, äger det i stället rum ett skifte från
parlamentarisk demokrati till en ny maktdelning, denna gång en
vertikal maktdelning mellan svenska offentliga organ och
EU-institutioner."
Under SNS-seminariet kring Algotssons bok påpekade
projektledaren, professor Olof Petersson, att tanken bakom 1974 års
regeringsform var att den skrivna författningen skulle spegla den
rådande konstitutionella verkligheten. Medborgarna skulle kunna
läsa regeringsformen och därur förstå vad som
faktiskt gällde.
Nu finns åter en skillnad mellan det skrivna och det
verkliga. Konstitutionen klargör inte vad som händer i mötet
mellan det enkla majoritetsstyret och den komplicerade nivåfördelningen
av befogenheter. En tung tjänsteman på riksdagens EU-nämnd
menade rent av att Sverige i dag lever i något av ett "författningslöst
tillstånd".
Förskjutningar över tid mellan det skrivna och det
verkliga är nog ofrånkomliga. Men på något
stadium behöver deras innebörd tydliggöras. Grunden för
demokratisk genomskinlighet är trots allt att beslutsförhållandena
är kända och reglerade.
Hur ska medborgarna annars kunna utkräva demokratiskt
ansvar?
Det viktigaste problemet finns numera på EU-nivå.
EU behöver av många skäl en författning. En
ny författningskonferens tar också sin början nu i vår,
under Portugals ordförandeskap.
Ett antal länder vill begränsa ämnet till de
mindre "restfrågorna" från Amsterdamfördraget.
EU-kommissionen, med stöd av vissa andra länder, anser det
behövligt med en större författningsöversyn inom
EU. Sverige har sällat sig till dem som vill begränsa
uppgiften och som över huvud taget visar ointresse för författningsfrågorna.
Ibland säger svenska statsråd att de hellre vill syssla med
"sakfrågor" som sysselsättningen. Andra gånger
åberopar de EU:s utvidgning österut som viktigare att ägna
energi åt. Men, som Olof Petersson påpekade, när EU får
en större medlemskrets blir det ju ännu mer angeläget
att EU får en ordnad författning. Annars kan inte unionen
fungera väl heller i sina viktiga sakuppdrag.
Om fyra månader går Sverige in i EU:s ledningstrojka.
Om tio månader tillträder Göran Persson som president
för EU. Det är rimligt att begära att den svenska
regeringen skaffar sig en välgrundad uppfattning om Europas författningsproblem.
Detta är en europeisk fråga av yttersta vikt - ty varför
skulle nya medlemmar gå in i en europeisk union om den inte
fungerar?
Vad Karl-Göran Algotsson visar är att frågan också
påtagligt rör den konstitutionella verkligheten i Sverige.
